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王玉萍:对学校责任的重新审视
2018-10-09
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  当前,意外伤害在当前已成为影响中小学生健康成长的重要问题,据有关媒体报道,仅2001年国内约有1.6万名中小学生非正常伤亡,对这类事故尤其是对校园内学生伤害事故的处理,已经受到全社会的关注。2002年8月21日,国家教育部在调研、征求各方意见的情况下,颁布了《学生伤害事故处理办法》(以下简称为《办法》),并已于9月1日起正式施行。《办法》对学生在校人身伤害事故的预防与处理做出了比较具体的规定,引起了强烈的反响,本文仅从以下几个方面对《办法》所引发的问题进行探讨:

  一、《办法》颁布的价值与意义

  《办法》自颁布以来,引起了教育界、司法界人士及学生家长许多争议,众说纷纭,褒贬不一,归结起来,对《办法》不予认同的观点主要集中在以下几个方面:

  第一是认为《办法》的颁布并无必要。如有法官认为,“目前在法院审理学生伤害事故案件时,并不存在‘无法可依’的情况。根据现有法律,在充分理解法律原则、充分考虑具体事实的情况下,是可以对事故责任做出清楚、公正的认定的。”[1]此外,还有专家认为,行政管理部门用颁布规章的形式来约束司法,易使行政机关的权力无限扩大,会对法治进程造成不利影响。

  第二是认为《办法》中的一些条款,或者是对法律的重述,或者是对现实情况过于笼统的描述,忽略了具体情况,没有区分适用对象,比如说,没有区分无行为能力人、限制行为能力人、完全行为能力人等。

  第三是认为《办法》中的某些条款值得商榷,如学校不承担监护责任的条款、学校只承担过错责任的条款、以及免责条款等。许多专家认为,行政机关可以出台内部行政管理的规章来约束下级,但涉及到公民基本权利,对于公民的约束及民事责任认定应该由立法机关立法规定,行政机关并无权力进行规定,因此,《学生伤害事故处理办法》中规定学校在几种情况下不承担法律责任是不合适的。

  第四,《办法》是部门规章,只能作为参考。部分法律界专家认为,在学生伤害案件的审理上,民法及最高人民法院都有相关的规定,都是法院判案的直接依据,地方人大制定通过的地方法规、国务院各部委颁布的部门规章(如《办法》——笔者注)在法院判案时只能作为参考,不能作为判案依据,更不能写入法律文书。

  如上观点使《办法》刚刚出台就面临许多诘难,然而笔者却认为,《办法》的颁布不仅必要,并且有着十分重要的现实意义。

  首先,《办法》出台之前,实践中在解决类似问题时,不能说“无法可依”,但“可依”之法与《办法》相比,却有着操作性不强、不够具体、不够专门化等不足,同时法学界内对相关问题存在大量学理解释,认识不一,影响了案件迅速而准确的解决;此外,如若真如人们所言,不存在“无法可依”的情况,此类案件应该不致纷争不断、解决迟缓并引起社会上如此之大的关注了。

  其次,《办法》的出台,澄清了司法界和教育界许多认识,如《办法》第2条对学生伤害事故的界定,《办法》第7条对学校是否承担监护责任的规定,《办法》第3、8条学校承担法律责任的原则,《办法》第7条确定的学校与学生之间是教育、管理和保护的关系,《办法》第27条确定的学校与教师行为的关系,《办法》第31条的学校责任保险制度等,

  [1]《只能作办案参考法律界人士评〈学生伤害事故处理办法〉》(08-27 11:05,中国新闻社)

  都起到了一定的导向作用或至少是抛砖引玉的作用,为以后的司法实践和立法打下了良好的基础。

  第三,《办法》为社会各界提供了操作性较强的依据。

  从教育主管部门的角度看,它将不再充当非常滞后、无奈的调解、说和的角色;同时将为学校实施素质教育,开展多种形式的活动,创造必要的外部条件和有力的保障机制。

  从学校的角度看,将促进学校提高责任观念和预防意识,加强对学生人身安全的保护;将有利于在校学生人身伤害事故的妥善、正确处理,维护学校的合法权益;将有利于规范学校教学管理工作,并对学校和教师的依法治教和依法执教起到了一定的警示作用。

  从学生和家长的角度看,《办法》会使家长对此类事故有心理准备并采取一定的预防措施,如保险、安全教育等,并作为家长进行预防教育的教材;在有事故发生时,也可以为家长和学生行事提供一个必要的尺度和界限;也有利于在校学生人身伤害事故的妥善、正确处理,维护学生的合法权益。

  第四,《办法》仍可以作为法官办案的依据。关于《办法》的法律效力,根据《中华人民共和国立法法》的规定和相关学理解释[2],《办法》属国务院部门规章,其效力低于我国《宪法》、基本法和行政法规,但这并不影响它成为法官办案的依据,尤其是在《办法》并没有与我国《宪法》、基本法等发生抵触的情况下。而且,《办法》的制定完全符合《中华人民共和国立法法》的有关规定[3],是对发生在本部门范围内的事宜进行规定,因此并不存在超出范围或干扰司法的问题。

  此外,至于对《办法》部分条款过于笼统或有待商榷的观点,笔者以为,《办法》的出台,实际上是“形势所迫”,我们不能期望它能够解决所有的问题,更不能求全责备,只要有突破就值得肯定。值得提出的是,我国《立法法》第三章五十六条规定:“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,……经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”我们有充分的理由认为,《办法》的实施必然会积累宝贵的理论和实践经验,为制定相关法律的“条件”的尽快“成熟”创造条件。

  因此,尽管《办法》有许多不近人意之处(笔者以为其中大部分为客观原因使然),但它对司法实践工作与学校教育活动的开展仍然具有不可低估的价值与现实意义,其中对学校与学生之间法律关系的规定更是对学校工作实践有很大的指导意义,本文将对此进行重点探讨。

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