健全学前教育保障机制 推进学前教育高质量发展

第十四届全国政协委员，北京师范大学教授、国家高端智库教育国情调查中心主任 张志勇

　　新时代以来，党中央国务院高度重视学前教育事业。党的十八大提出“办好学前教育”，党的十九大要求“在幼有所育上取得新进展”，党的二十大要求“强化学前教育普惠发展”。2023年全国学前三年毛入园率达到91.1%，实现了学前教育基本普及，学前教育成为人民群众教育获得感进步最为显著的领域之一。但是，我国学前教育仍然是国民教育体系最薄弱的环节。面临学龄人口变动趋势挑战、办好人民满意的高质量学前教育、筑牢教育强国基点的战略要求，必须进一步强化学前教育的公益属性、健全学前教育保障机制、完善学前教育治理体系，推动学前教育高质量发展。《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》)的出台，可谓正当其时，意义重大。

　　一、确立学前教育公益普惠的法律地位

　　世界各国经验表明，经济越发达、社会越进步，越重视学前教育。确立学前教育在国民教育体系中的基础性、战略性地位，强化学前教育事业的公共属性，已成为世界教育改革发展的重要趋势之一。我国《学前教育法》强调，国家实行学前教育制度，明确学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。上述法律规定，为学前教育事业健康持续发展提供根本保障。

　　一是确立了学前教育事业的公共服务属性。《学前教育法》明确提出，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。要求各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。二是确立了国家举办普惠性学前教育的目标。《学前教育法》明确规定：国家大力发展普惠性学前教育，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园应当提供普惠性学前教育服务。三是明确国家应重视农村学前教育公共服务体系建设。要求地方各级人民政府应当构建以公办幼儿园为主的农村学前教育公共服务体系，保障农村适龄儿童接受普惠性学前教育，为促进学前教育公平提供了法律保障。四是明确了学前教育安全优质发展目标。强调幼儿园应当坚持保育和教育相结合的原则，应当把保护学前儿童安全放在首位，促进学前儿童身心健康发展。

　　二、建立健全学前教育事业保障机制

　　进入新时代以来，我国学前教育保障能力不断提高，保障机制不断健全，财政性学前教育投入占财政性教育投入的比重逐年增长，各地出台了公办园生均公用经费标准和普惠性民办园补助标准。但是，学前教育财政投入不足、保障机制薄弱仍然是制约学前教育持续健康发展的重要瓶颈。长期以来，各级政府对学前教育投入责任不明确，省级和地市财政统筹支持力度不够，县级政府的主体责任落实不到位，公共财政在学前教育成本中的分担比例偏低。

　　《学前教育法》正视我国学前教育改革发展面临的重大挑战，围绕建立健全保障机制，做出了一系列明确规定，强调“国家建立健全学前教育保障机制”，明确我国发展学前教育必须坚持政府主导、必须以政府举办为主、必须大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与的基本原则。一是明确了学前教育投入的责任主体。《学前教育法》要求省级人民政府和设区的市级人民政府统筹本行政区域内学前教育工作，健全投入机制，明确分担责任，制定政策并组织实施。各级人民政府应当优化教育财政投入支出结构，加大学前教育财政投入，确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例，保障学前教育事业发展。二是明确了学前教育的成本分担机制。《学前教育法》要求学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制。三是明确了学前教育经费的保障机制。要求把发展学前教育事业政府应承担的学前教育经费列入中央和地方财政预算，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。省级人民政府应当建立本行政区域内各级人民政府财政补助经费分担机制。国务院和省级人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育。

　　三、健全学前教育资源配置有效机制

　　新时代以来，我国学前教育事业发展始终牢牢把握公益普惠基本方向，加快构建以普惠性资源为主体的办园体系、加快建设高水平专业化教师队伍，以及幼儿园公用经费保障机制。《学前教育法》吸收我国学前教育事业改革发展的重要成果，围绕学前教育资源配置机制，构建了完善了法律体系。

　　一是明确了幼儿园建设机制。《学前教育法》明确提出，县级以上地方人民政府应当以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需求。各级人民政府应当利用财政性经费或者国有资产等举办或者支持举办公办幼儿园、依法积极扶持和规范社会力量举办普惠性民办幼儿园。新建居住区等应当按照幼儿园布局规划和相关标准配套建设幼儿园。建设单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居住区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，并作为公共服务设施，按照有关规定移交地方人民政府，用于举办普惠性幼儿园。二是教职工配备机制。《学前教育法》规定，地方各级人民政府及有关部门按照相关标准保障公办幼儿园及时补充教师，幼儿园及其举办者应当按照相关标准配足配齐教师和其他工作人员。法律还要求，县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，民办幼儿园可以参考当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇。同时规定，幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费，改善工作和生活条件。上述一系列法律规定，为加强我国学前教育教师队伍建设、强化幼儿教师工资待遇保障，提供了重要制度保障。三是公用经费保障机制。《学前教育法》要求地方各级人民政府应当科学核定普惠性幼儿园办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。明确规定，省级人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准、普惠性民办幼儿园生均财政补助标准，残疾学前儿童的相关标准应当考虑保育教育和康复需要适当提高。法律还规定，有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。

　　四、完善学前教育高质量发展治理体系

　　完善的治理体系是保障学前教育高质量发展的根本。新时代以来，教育系统不断健全学前教育管理制度、完善学前教育治理体系，包括出台教职工配备和专业标准、安全防护、卫生保健等规范性文件，建立督导评估制度，等等。《学前教育法》总结各地改革成果、经验，从管理体制、教育教学、教育督导等方面，进一步从法律上明确了学前教育的治理体系和运行机制。一是在领导体制上，《学前教育法》要求加强党对学前教育事业的领导，明确学前教育应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻党的教育方针;要求学前教育机构中的中国共产党基层组织加强党的建设，公办幼儿园的基层组织统一领导幼儿园工作。二是在教育管理体制上，《学前教育法》明确国务院领导全国学前教育工作，各级人民政府对学前教育发展负有履行规划制定、资源配置、经费投入、人员配备、待遇保障、幼儿园运行和管理等职责。三是在教育教学上，《学前教育法》要求幼儿园应当以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，发展素质教育。强调：幼儿园不得采用小学化的教育方式，不得教授小学阶段的课程，防止保育和教育活动小学化。四是在教育运行上，《学前教育法》要求各级人民政府、教育督导机构应当加强对学前教育经费、幼儿园安全保卫、保育教育质量的监督评估等。同时，幼儿园应当保障教职工依法参与民主管理和监督。五是在家校合作共育上，《学前教育法》要求幼儿园应当主动与父母或者其他监护人交流学前儿童身心发展状况，指导家庭科学育儿。幼儿园应当设立家长委员会参与幼儿园重大决策，对幼儿园保育教育工作和日常管理进行监督。父母或者其他监护人应当积极配合、支持幼儿园开展保育和教育。六是在幼小衔接上，《学前教育法》要求幼儿园与小学应当互相衔接配合，共同帮助儿童做好入学准备和入学适应。

　　《学前教育法》的颁布是中国特色社会主义教育法律体系建设的重要成果，为健全学前教育保障机制、推进学前教育事业持续健康发展提供了法律保障，推动学前教育事业进入了法治化的新阶段，迈入了高质量发展的新征程。