推进义务教育优质均衡发展，是教育强国建设的内在要求与基础工作。习近平总书记在2024年全国教育大会上明确要求，“优化区域教育资源配置，推动义务教育优质均衡发展，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距”。对于“义务教育优质均衡发展”，我们既要正确理解，更要扎实推进，要走出关于义务教育优质均衡发展的认识误区与实践误区。

　　一、义务教育优质均衡发展为何重要

　　从理论上看，义务教育在整个国民教育体系中居于重中之重的地位，是国民教育体系的基础，也是教育强国建设的基础。义务教育不强，其后的高中教育、高等教育就不会强。义务教育的优质均衡发展，可以为我国高质量教育体系建设奠定坚实基础。

　　从现实看，我国义务教育发展已经从基本均衡阶段走向优质均衡新阶段，从“有学上”走向“上好学”的新阶段，只强调均衡发展是不够的，因为均衡有低水平与高水平之分，只有高水平、高质量的均衡，才能与人民群众追求“上好学”的期待相呼应，才能破解过度内卷、恶性竞争的难题，才能符合中央关于各项事业高质量发展的整体要求。中小学生课业负担重，社会补习隐形变异存在，“唯分数”“唯升学”顽瘴痼疾难以化解，都与区域间、城乡间、校际义务教育发展不均衡有直接和内在关联。如果所有学校都做到优质，那么教育内卷现象将大有改观，可以说，义务教育优质教育资源分布不均衡，是导致教育内卷的直接原因甚至根本原因。

　　如果跳出教育看教育，从基本公共服务提供的视角看，那么义务教育优质均衡发展尤其具有重要价值。现代政府有公共服务、社会管理、经济调控、市场监督四大职能，基本公共服务是指以一定社会共识为基础，根据本国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权，为每个人提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等;二是满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要，为每个人提供基本的教育和文化服务;三是满足基本健康的需要，为每个人提供基本的健康保障。基本公共服务对每个人和每个家庭最直接、最现实、最迫切的利益有深刻影响，基本公共服务水平是衡量一个国家发展程度的重要尺度。

　　现代政府四大职能中，公共服务排在首位。而公共服务中，教育尤其是义务教育又在各项公共服务中排在首位。基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域，2016年施行的《居住证暂行条例》第十二条明确规定：县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务：义务教育;基本公共就业服务;基本公共卫生服务和计划生育服务;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务;国家规定的其他基本公共服务。义务教育位列诸项民生事务之首，义务教育均衡发展、公平发展是政府基本公共服务的首要内容，是社会公正的前提条件。

　　国家基本公共服务有四个主要目标，即供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意，最终实现基本公共服务均等化。由于义务教育居基本公共服务之首，并对社会成员向上流动具有重要影响，群众对义务教育不仅提出了均衡的要求，更提出了优质的要求，均衡与优质二者不可或缺。义务教育优质均衡发展成为群众急难愁盼的问题，也成为政府推进教育改革与发展的重中之重。2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，主要聚焦优质均衡的义务教育公共服务供给。2024年全国教育大会明确提出，要坚持以人民为中心，不断提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　义务教育优质均衡发展，从基本公共服务的视角看是民生，从强国建设的视角看是国计，是民生与国计的有机统一。推进义务教育优质均衡发展，要把促进教育公平与提升教育质量有机结合起来，坚持政府主责，持续深化综合改革，在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障，更加注重内涵发展、优质均衡，有力推进基本公共教育服务均等化、优质化。

　　二、正确理解义务教育“优质”发展

　　义务教育优质发展是教育高质量发展和教育强国建设的内在要求。有人把义务教育的“优质”理解为考试分数高、升学率高，这种理解无疑是片面的、功利的。正确理解义务教育的“优质”发展，可以从培养目标即“培养什么人”的视角看，也可以从培养过程即“怎样培养人”的视角看，其中，前者更为关键，因为如果培养目标出现偏差，整个培养过程都会陷入误区。从培养目标视角正确看何为义务教育“优质”发展，要点大致如下。

　　第一，从片面发展到全面发展，不再“只以分数论英雄”。唯分数、唯升学等顽瘴痼疾不仅导致学生负担重，而且导致学生片面发展。在某些地区和学校，立德树人不到位，重智育轻德育，五育难以并举更难以融合，学生死读书、读死书，会做题不会做事，社会责任、创新精神和实践能力均发展不足，严重影响学生的健康成长和未来发展。义务教育要不折不扣落实党的教育方针，促进学生从片面发展走向全面发展，为学生的一生幸福生活奠基。政府和学校要树立正确的教育观、质量观和政绩观，真正为学生的根本利益和长远利益着想，不把学生看成获取片面教育政绩的手段与工具。

　　第二，从全面发展到重点发展，聚焦学生核心素养培养。学生应从片面发展走向全面发展，但只提全面发展是不够的，还要强调重点发展。全面发展作为一种理想追求，永远都是正确的，我国古代的“礼乐射御书数”也是全面发展，至今还有借鉴意义，但是，全面发展内容广泛而丰富，五育并举也不能“摊大饼”，而要突出重点。突出重点与全面发展并不冲突，五育中的每一育都有其重点内容，如培养记忆能力是智育，培养创新能力也是智育，后者比前者更重要;再如：培养学生听话(服从纪律要求)是德育，培养学生能换位思考、能体谅别人，让学生具备合作能力也是德育，后者与前者同等重要甚至比前者更重要。在21世纪的今天，全面发展的重点就是核心素养，通俗而言，核心素养就是为全面发展“划重点”。核心素养也叫21世纪素养，许多国际组织、国家和地区为迎接21世纪全球化、信息化、知识经济的挑战，在世纪之交纷纷提出核心素养的框架，这些框架大同小异，一般都把创新能力、批判性思维、交流能力、合作能力、自主发展素养、数字化素养等列为核心素养。核心素养是世界范围内教育目标的升级改造运动。我国也积极推进学生核心素养培育，2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，要求发展中国特色世界先进水平的优质教育，强调“制定覆盖全学段、体现世界先进水平、符合不同层次类型教育特点的教育质量标准，明确学生发展核心素养要求”。2022年我国颁布的义务教育新课程方案与新课程标准，要求以核心素养为导向落实新课程。

　　第三，从培育核心素养到突出培育“超级素养”，重点培养学生的创新能力与合作能力。“核心”素养是适应21世纪社会发展并能促进学生一生发展的“关键少数”素养，我们还可以把创新能力、批判性思维、交流能力、合作能力、自主发展素养、数字化素养等进一步聚焦为两个“超级素养”，即创新能力和合作能力，即“聪明的脑”和“温暖的心”。

　　对国家发展而言，要统筹国际国内两个大局，需要具备创新能力和合作能力。国际大局主要涉及国际竞争与国际合作，国际竞争要胜出必须靠创新能力，国际合作要顺利当然要求提升合作能力。国内大局是要到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，国家富强即建成经济强国、军事强国、科技强国，要靠创新;而建成民主文明和谐的社会，主要靠合作、靠团结，如果人人都能换位思考、都能体谅别人、都不欺负他人，一个民主文明和谐的社会自然就建成了;美丽中国建设、生态文明建设也要靠合作才能达成，这一点表面上看涉及的是人与自然的关系，实质上是人与人之间的关系。

　　对学生个体而言，创新能力与合作能力是使得一个人一辈子能发展得更好的关键素养，一个人一生有没有成就，特别是有没有大的成就，和考试分数的相关度并不高，而是与有没有创新能力、合作能力紧密相连。

　　因此，无论对国家还是个人而言，创新能力与合作能力尤其是创新能力，都是最为重要的素养。

　　因此，推进义务教育优质发展，要从片面发展走向全面发展，再走向重点发展，培养学生的核心素养尤其是超级素养，从“培养会考试的人”转向“培养会创新的人”，从“分数挂帅”转向“创新为王”。只有这样，义务教育才能真正实现优质发展。

　　三、正确理解义务教育“均衡”发展

　　均衡发展就是“公平”发展，要求缩小教育差距，即逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距，促进区域协调发展、推动城乡整体发展、加快校际均衡发展、保障群体公平发展。教育均衡、教育公平在水平上有高低之分，质量低劣的教育均衡也是教育公平，但新时代的教育公平、教育强国建设中的教育公平必须是高质量的、优质的，义务教育均衡发展必须落实在优质上，促进教育公平、提高教育质量必须统一起来。因此，必须从培养目标、培养结果、教育产出视角重新界定义务教育的均衡发展，均衡不只是起点即教育机会的公平，也不只是教育过程的公平，更重要的是教育结果、教育质量的均衡。各地在推进义务教育优质均衡发展中，只重视起点公平、过程公平是不够的，要重点解决区域间、城乡间、学校间、群体间学生发展水平的差距，要让所有的学生在综合素质、核心素养等方面都得到较高水平的发展。义务教育的优质均衡发展，要求提升学生素养发展的“均值”和“基准”(即底线标准)，缩小学生素质发展的差距。

　　正确理解义务教育均衡发展或公平发展，要走出对于义务教育公平问题认知的平均主义、民粹主义误区，认识到教育公平的复杂性、多样性与层次性，全面推进教育公平，重点推进高层次的教育公平，实现教育公平的升级迭代，真正使义务教育从基本均衡走向优质均衡。义务教育要实现优质均衡，要同时推进教育公平的三种形态即平等性公平、补偿性公平和差异性公平。

　　第一，保障教育机会的平等性公平。不论种族、性别、出生地、家庭状况，每个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务，教育机会都是均等的、一样的，此为平等性公平，体现的是“有教无类”。我国在多年前就已经实现了“普九”，因此，义务教育的平等性公平不是当前推进义务教育优质均衡发展的主要矛盾与主要任务。但是，需要关注的一个问题是就近入学。义务教育属于基本公共服务，而基本公共服务的基本要求是可及性和方便性，亦即，义务教育公共服务的提供，必须让学生方便获得，能够就近入学，能够就近“入好学”。这对地方政府提出了两个要求：一是农村撤点并校时，要充分考虑到对学生上学距离的影响，加强小规模学校和寄宿制学校建设，避免因为撤点并校不当导致新的上学难、上学贵问题出现;二是城区学校要加大新优质学校建设力度，把孩子家门口的学校办成优质学校，使学生能方便就学。

　　保障教育机会的平等性公平，关键举措是学校建设标准化，区域教育差距、城乡教育差距、校际教育差距，说到最后都是学校之间办学条件的差距。当前和未来，要进一步完善义务教育学校办学具体标准，推动义务教育学校校舍建设、安全防范建设、教学仪器装备、数字化基础环境、学校班额、教师配备等办学条件达到规定标准，切实改善办学硬件与软件条件，缩小区域间、城乡间以及城市内部学校之间的差距，让每个孩子家门口的学校都是优质的，如果能做到这一步，将大大缓解择校问题和内卷问题。

　　第二，做好针对不利背景学生的补偿性公平。学生家庭千差万别，甚至差距很大，补偿性公平是指在配置教育资源时考虑学生家庭社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的学生在教育资源配置上予以补偿，例如对孤儿、事实无人抚养儿童、农村留守儿童、困境儿童、特困学生，要给予更多的教育保障和关爱保护，尤其是对家庭经济困难学生，要加强资助，大力提高应助尽助水平，确保资助全覆盖，并提升资助精准化水平。补偿性公平要求教育资源向弱势群体倾斜、向农村教育倾斜、向薄弱学校倾斜，意味着教育资源的不平等分配，但是这种不一样的资源配置却是公平的，是为了对冲家庭背景、社会背景差距对弱势群体学生造成的负面影响。

　　当前，我国以及世界各国促进义务教育均衡与公平发展的政策，主要都是补偿性政策。推进义务教育的补偿性公平，至少要注意两点：一是在物质补偿之外，还要注意精神补偿，如一些地方和学校往往只是关注家庭困难学生的经济资助，但是对于他们的内心世界与精神成长关注不够;二是政府、学校和教师要合力推进补偿性公平，政府是补偿性资源如财物的提供者，但不是推进补偿性公平的唯一主体，学校尤其是教师提供的精神关爱可能比物质帮助更为重要。

　　第三，重点推进针对不同身心特点学生的差异性公平。平等性公平体现的是“有教无类”，差异性公平体现的是“因材施教”、个性化培养。每个学生自身的身体特征与心理特征是不同的，因此他们的教育需求也是不同的，教育必须考虑到这种差异性，并采取不同的教育措施，配置不一样的教育资源。尽管在资源配置、教育措施上是不同的，但却是公平合理的。例如：对随班就读残疾儿童、学习困难学生、学优生、心理问题学生、不良行为学生等，要采取不同的教育措施，这样才能提高教育的针对性与实效性，才能提高教育质量。当前，在面向全体学生开展教育教学的基础上，还要抓住“两头”的学生，即残疾学生和英才学生(即俗称的“神童”)，重点推进两项工作：一是加强义务教育阶段特殊教育学校建设和普通学校随班就读工作，健全面向视力、听力、智力障碍和孤独症等各类残疾儿童的特殊教育服务机制，尤其要满足随班就读残疾儿童的特殊教育需求，解决“随班就坐(只是坐在那里)”和“随班就混(混日子)”的问题，让这些孩子学有所得;二是做好英才儿童的早期识别与早期教育工作，优化创新人才培养环境条件。

　　可见，义务教育的差异性公平是义务教育优质发展与均衡的交汇点，是因材施教的具体体现。教育高质量发展与教育强国建设，要求义务教育必须推进差异性公平。推进差异性公平的一个重要举措就是降低班额，班额大不利于因材施教。发达国家的平均班额都不超过25人，小学平均为21人，初中为23人。与之相比，我国班额还比较大，当前人口发展的少子化趋势导致我国新生儿数量减少，为降低班额提供了良好契机。但是快速发展的城镇化也将更多农村人口带到了城镇地区，人口的城乡流动也影响到城乡学校班额的变化，出现了城镇挤、乡村空的现象，同时在一些地区还出现了城镇教师缺编、农村教师超编的问题。但是从长时段看，学生总量有下降趋势，因此有人认为教师将出现总量超编的问题，将来甚至不远的将来，教师将会被大幅裁员。这种预测是按照当前的生师比做出的，而我国将来要重点推进差异性公平，这就要求必须把班额降下来、把生师比降下来，如果这样，教师超编的问题就不复存在，就成为一个假问题。当前个别地方担心将来教师大幅超编，就不再招聘新教师，这种做法并不可取。

　　当前，我国义务教育均衡发展过程中需要同时推进与夯实三类教育公平，但面向未来，要把推进差异性公平作为工作重点，只有这样，才能真正体现义务教育优质均衡发展的新要求。

　　四、扎实推进义务教育优质均衡发展

　　如何扎实推进义务教育优质均衡发展?目前已有很多地方进行了很好的探索，积累了一定的经验。但总体看来，依然存在一些问题，突出表现在系统推进不足、高位推进不够上。

　　义务教育优质均衡发展是一项复杂的系统工程，涉及多个部门、多项工作之间的统筹协调，不能单兵独进，需要做好顶层设计，有序有效推进。当前有些地区在推进此项工作中存在碎片化、表面化现象，亟待转变发展思路，运用系统思维推进工作。

　　尤其需注意的是，一些地方按照“基本均衡”的老思路、老套路推进义务教育优质均衡发展，片面强调政府在办学条件标准化方面“均衡发展”的责任，而高位推进不够，对于“优质发展”关注不够、理解不深、落实不力，甚至还出现了方向性的偏差，把考试分数高、排名靠前、升学率高作为“优质发展”的主要甚至唯一衡量标准，导致学生全面发展不够、核心素养培养虚化。

　　义务教育的优质均衡发展，必须坚持目标导向和系统思维，树立正确与明确的学生发展目标，并通过培养目标升级、育人模式优化、治理方式变革、数字化赋能、教育队伍建设、财力物力与空间保障等教育综合改革予以整体推进。

　　第一，培养目标要升级。在目标层面，包括政府、学校、教师、家长、学生在内的各方主体要形成共识，树立正确的义务教育优质均衡发展观，各方合力促进学生的全面发展，重点培养学生的核心素养，尤其要加大对于学生创新能力的培养力度。

　　第二，育人模式要优化。育人模式包括课程内容、教学方式、评价考试方式等方面。

　　我们要以核心素养为导向优化课程内容，提高课程内容与核心素养的契合度，解决课程内容繁杂但是重点不突出、与核心素养不能精准对接的问题。

　　要进一步改革教学方法，把学生从满堂灌、死记硬背、题海战术等传统教学方式中解放出来，运用启发式、探究式、参与式、讨论式教学，用足用好项目化学习、跨学科主题学习、综合实践活动等教学形式，培养学生的好奇心与兴趣爱好，让学生更多地做中学、用中学、创中学，培养学生的高阶思维能力和解决实际问题的能力。

　　要进一步改革评价方式，把核心素养转化为可观察的外显行为表现，运用多种手段在日常教育教学中对学生进行评价，突出核心素养在学生综合素质评价中的地位，把核心素养作为学生综合素质评价的优先选项与核心内容，完善学校管理和义务教育质量评价制度，积极开展县域义务教育优质均衡创建和督导评估认定工作。改革考试命题的内容和形式，让考试内容更多体现素养导向，考试形式要更加多样化。

　　第三，治理方式要变革。要优化政府与学校的关系，转变政府职能，推进管办评分离和“放管服”改革，解决政府对学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够等问题。解决“政府管理越位缺位错位不到位”等问题，给学校下放更多的办学自主权。同时要建立健全学校内部治理结构，健全教代会、学代会、少代会、家委会等参与学校治理的制度，扩大教师、学生和家长的民主参与，以释放教师和学生的活力，促进学校管理决策的科学化理性化。

　　治理方式变革的关键是多元共治，以多层次的分权放权释放教育活力，通过政府给学校分权(一次分权)增进学校活力，通过学校给二级机构、教师分权(二次分权)增进二级机构与教师活力，通过教师给学生分权(三次分权)增进学生活力。

　　需要注意的是，治理方式变革并不只是分权，推进义务教育优质均衡发展，还需要加强政府统筹，该放的坚决放到底，该管的也要坚决管起来，政府要承担起推进义务教育优质均衡发展的主体责任、扮演好元治理角色，整合多元主体的教育利益冲突，为优质均衡发展把方向、定标准，统筹推进工作进程。某些地方政府把分权作为推卸自身责任的借口与手段，是不作为、没担当的典型表现。

　　近年来，完善集团化办学和学区制管理成为促进教育优质均衡发展的重要手段。要完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制，实质性促进校际管理、教学、教研紧密融合，加快实现集团内、学区内校际优质均衡，为县域义务教育优质均衡发展奠定基础。

　　第四，数字化赋能要加强。当前，数字技术发展迅猛，在教育数字化战略背景下，要把教育教学与数字技术深度融合，改进教学方式、学习方式、评价考试方式和管理方式，提高教育效率和效能。要提高教师和学生的数字素养和信息技术应用能力，缩小因为数字鸿沟导致的教育不平等差距。要大力推进国家教育数字化战略行动，构建互联互通、共建共享的数字教育资源平台和教育管理服务平台，提供系列化精品化、覆盖德智体美劳全面育人的教育教学资源，有效扩大优质教育资源覆盖面，提升数字化管理水平，服务农村边远地区提高教育质量和管理效能。教育信息技术的数字化智能化，使得教育资源推送可以同时做到“规模化”与“个性化”兼顾，这为因材施教、为实现差异性公平、为兼顾优质与均衡提供了强大的技术支持。

　　第五，教育队伍素质要提升。教育队伍包括中小学教师、中小学管理者、教育行政部门公务员、区域教育培训人员(如进修学校教师)、区域教研与科研人员等，其中，教师队伍最关键。教育队伍建设涉及数量、结构、质量、布局(城乡分布与配置)等，其中，数量足够是基础，质量提升是关键。要坚决落实中央关于中小学教职工编制标准和统筹管理相关规定，确保以县为单位实现中小学教职工编制全面达到国家基本标准，依据国家课程方案配齐配足教师，特别是加强思政课、体育、美育、劳动教育和心理健康教育、特殊教育教师配备。

　　与数量充足相比，教师队伍的高素质专业化最为关键，人是最具能动性的因素，要强化教师在教育发展诸要素(如人员、经费、校舍、设施设备、信息技术、课程内容、教学方式、机构设置、规章制度、学校文化等)中的关键作用，要以教师素质专业化来提升其他教育发展要素的效率与效能。各地各校要把教师职后培训研修放在突出位置，聚焦新课程、新教材、新方法、新技术，开展教师全员培训，提高教师落实义务教育新课标的能力，不断提高培训研修的针对性和实效性，助推教师不断提高教学质量，促进义务教育优质发展。

　　另外，要重点推进优秀师资在集团内、学区内、城乡间的流动，以推进师资配置均衡化为重点，加快缩小校际办学质量差距，以优秀师资的配置均衡促进义务教育优质均衡发展。

　　第六，条件保障要给力。与基本均衡相比，优质均衡需要更加充足的资源保障。政府与社会要为义务教育提供教育用地、财力、物力等资源保障。政府要承担主要责任，把构建优质均衡的基本公共教育服务体系作为实现共同富裕的一项重大民生工程，作为推进教育强国建设、助推现代化强国建设的一项重大基础工程，列入重要议事日程;要在落实以县为主管理责任的基础上，充分发挥市级政府作用，并重点强化省级统筹，提高义务教育优质均衡发展的统筹重心与统筹力度，解决经济欠发达地区教育资源相对不足的问题。

　　除合理规划并保障足够建设用地外，要重点提高教育财政保障水平。始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，逐步提高经费保障水平。要优化教育经费使用结构，加大教育教学和教师队伍建设投入力度，依法保障教师工资待遇，加快实施艰苦边远地区乡村学校教师周转宿舍建设，具备条件的地区可以通过政府购买服务方式为学校提供安保、食堂、宿管、医疗卫生保健等方面的服务。

　　总之，义务教育优质均衡发展事关民生与国计，意义重大。要正确理解、精准把握优质发展与均衡发展的实质内涵，重视学生核心素养尤其是创新能力的培养，重视差异性公平的实现，系统推进、高位推进义务教育优质均衡发展，把义务教育的优质卓越发展与均衡公平发展真正有机结合起来。